為何地方政府總是哭窮？25年不變的財劃法讓中央錢權一把抓 （一）淺談財劃法流變

2024-09-27 12:09

2024年的立法院很不平靜，經過前陣子國會改革法案的紛紛擾擾，下一個戰場轉到了財劃法修正。看似非常複雜的稅收分配與地方制度，實際上就是在說政府錢怎麼來、怎麼去。其中的關鍵在「分配」，這就是財劃法規範的內容。財劃法歷年來不斷有修正的呼聲，主要原因不外乎以下兩者：中央與地方財務分配不合理、直轄市與一般縣市分配標準不一致。接下來，我們為您剖析財劃法的分配原則與造成的問題，並且揭露地方政府潛在的財政問題。

背景

地方制度演變：從省政府到直轄市

台灣的中央政府與地方自治體制，至今經歷了幾次重要轉變。近半世紀的省政府時代，終於在1994年迎來了台灣首次的省長、直轄市長及省市議員直接民選；接著1998年精省，將省政府財政及業務逐步轉移到中央政府。2010年，各縣市合併並增設三個直轄市；2014年，桃園升格再添一個直轄市，至此形成了目前6都16縣市的區域規劃格局。

隨著人口消長、經濟發展、資源分配與政治運作等因素，新的區域規劃不斷被提出，例如2021年底爭議一時的竹竹併。然而，政府的財政分配架構卻沒有與時俱進，財劃法修正成為中央與地方爭論不休的議題。

（圖一，臺灣中央與地方制度變革）

為什麼需要財政收支劃分法？它是什麼？

財政收支劃分法（後簡稱財劃法）在1951年（民國40年）制定。財劃法第二條開宗明義：「中華民國各級政府財政收支之劃分，調劑及分類」，規範政府如何在中央與地方間分配各項收入與支出。

在財政收入中的課稅收入，劃分了國稅（也就是中央稅）與地方稅。值得一提的是，1981年修法將所得稅與貨物稅劃為國稅，此次重大改革將財源豐富的所得稅完全歸給中央，確立了中央地方大致6:4或7:3的財政收入規模差異。

在精省前，省政府掌握了部分比例的營業稅與地方稅，例如土增稅，由省統籌分配給地方政府。1999年修法則配合精省調整，將原本屬於省政府的財政資源定為國稅（如營業稅）；另外也規定，10%的所得稅與貨物稅，由中央統籌分配稅款給地方各級政府。至今25年之間，儘管歷經多次朝野提案，財劃法沒有通過任何修法。原本以中央為本位的法條，在縣市合併、稅基改變等時空環境不同之下，如今已是百病叢生。

（圖二，財劃法修法歷程）

25年修不了的的財劃法

現行的制度下，中央政府年年有餘、地方政府則長年入不敷出。地方自籌財源不足，就必須大幅度仰賴中央統籌分配與補助款，造成中央地方既對立又依賴的詭異現象。

所以，財劃法修正成為近二十年來不斷被提出的議題，不論是扁、馬、蔡三任總統執政期間，行政院都提過修正草案，各黨各派的不乏立委提出修正版本，但最終無疾而終。各地方政府態度迥異、部分地方政府財政又長年透支，因此，今（2024）年在立院三黨不過半的格局下，財劃法修正又成為焦點之一。

財劃法怎麼運作？為什麼修個法這麼難？

地方政府的錢從哪裡來?

要談地方政府財政，必須先了解地方政府的收入來源有哪些。地方政府收入可以來自稅收、罰款規費、營業收入、財產收入、補助與協助等等。這些琳琅滿目的收入中，單靠法定的地方稅課，沒辦法支撐地方財政，大概只有60-70%左右來自地方自籌財源，其餘則都必須仰賴中央政府的「施捨」補貼。（圖三）

（圖三，地方政府歲入按來源結構別分，稅課收入含統籌分配稅款）

其中，修法屢屢無法取得共識的主因之一，在於各地政府稅基不同，人口結構、產業型態等多有不同，造成一人得財、雞犬不寧。例如，所得稅收在各地差異極大，即使某些縣市在「相同條件、公平的公式」下得利，其他縣市收入增加的幅度卻不如人、甚至是減收，進而擴大縣市間的貧富差距。因此要找出合理公式，取得修法共識相當困難。

地方政府依賴的補貼又可以分做政策性補貼（包含各部會主管機關補貼、一般性補貼）與法定補貼，如同字面意思，法定補貼代表其相對客觀且穩定，主要來源就是本次財劃法修法重點之一：「中央統籌分配稅款」。

政府收到的錢怎麼分給地方縣市?

"中央統籌分配稅款的本意在於中央將稅收集中之後，依據資源分配的效率與彌平地方縣市間的貧富不均等需求，分配予地方政府。

為什麼中央統籌分配稅款這麼重要？因為，有別於一般補助款或其他主管單位的特別補助，這是一筆由法律規範、有計算公式的款項。以2023年度，地方各級政府合計5,550多億新台幣的補助款為例，就有3,400多億元來自於這份統籌分配款。因此，光是調整統籌分配款的多寡，就足以大幅改變地方政府的財政收入。

財劃法規範國稅中包含營業稅（40%）、所得稅（10%）、貨物稅（10%）與地方稅中的土地增值稅（20%）定為中央統籌分配稅款的來源。再將其中大約94%定為普通統籌分配稅款、其餘為特別統籌分配稅款。普通統籌款再依據直轄市、縣市、鄉鎮縣轄市等不同計算公式，分配到地方各級政府。

若調整統籌分配稅款的來源比例，就能調節整個統籌款的水位。例如，以2021年的營業稅稅收約5,000億元來看，若將營業稅從40%提高到100%分配到統籌款，就能增加統籌款將近3,000億。

（圖四，中央統籌分配稅款來源與分配）

直轄市比一般縣市有錢？ 為什麼?

精省前，地方稅分別有省市稅與縣市稅，這樣的框架遺留至今，導致直轄市跟一般縣市的分配比例，在財劃法中也有差別待遇。例如遺產及贈與稅，相較於一般縣市可得到80%、直轄市僅得到50%；但是反過來說，最大宗的地方稅收來源土地增值稅，直轄市能獲得100%、一般縣僅能分別得80%。

這關鍵的20%差距，就來自於省政府時期的劃分差異。對一般縣市來說，縣市拿到土增稅的60%、省政府得20%、中央得20%；直轄市可得80%、省政府得20%。精省後，省政府的20%還是歸給地方政府，就維持了直轄市與一般縣市的差異。

地方政府財政太難了 

中央超徵發錢；地方縣市入不敷出

我們再把視角拉回國家整體財政，目前歲入大約有七成或更多集於中央政府、剩下不到三成留在地方。中央是否集錢又集權，還必須考慮支出面來評斷。

歷年來中央政府收支餘絀（圖五）顯示，中央政府財政狀況良好，可謂年年有餘。不過，地方政府的狀況則是大相逕庭，扣除各級政府間補貼的條件下，地方政府近五年間的收支不平衡是逐年擴大的（圖六）。

（圖五，中央政府歷年收支餘絀，含追加減預算及特別預算，扣除各級政府彼此間補助及協助等重複收支數，來源:行政院主計總處112年度中央政府總預算參考表7歷年各級政府淨收支概況表）

（圖六，地方政府收支餘絀，含追加減預算及特別預算，扣除各級政府彼此間補助及協助等重複收支數，來源:行政院主計總處112年度中央政府總預算參考表7歷年各級政府淨收支概況表）

以中央地方歲入歲出比的歷年統計來看（圖七），在扣除各級政府間的補貼後，過去2019-2023年五年間，中央政府歲入比例總是高於歲出比例。然而，地方政府長年來支出總是大於收入，如果扣除中央挹注經費，是入不敷出的。

（圖七，中央地方歲入歲出比，含追加減預算及特別預算，扣除各級政府彼此間補助及協助等重複收支數，來源:行政院主計總處112年度中央政府總預算參考表7歷年各級政府淨收支概況表）

從以上數據可以知道，地方財政收入來源不足、仰賴中央政府透過統籌分配款與補助款支撐財政，都是板上釘釘的事實，規劃稅收與分配的財劃法自然成為眾矢之的。地方財政歷年來高度受制於中央補貼、中央統籌分配稅款，各地方政府實際上真正自籌的財源比例並不高。

地方沒錢建設? 以前瞻計畫為例

即便財政收入來源單一、不穩定，地方政府卻承擔著各項地方建設的任務。以各都會區近年來大興土木的軌道建設來說，雖然有中央挹注的經費，但因為建設經費隨著整體原物料漲價而日益高漲，地方自籌款也逐年調漲。2019年的地方政府歲入中，非地方自籌超過6千億，而配合前瞻建設計畫所需的自籌款就超過4千億元，約佔當年計畫核定總經費的一半。對照前文提到的中央地方歲入歲出比例，就能知道這筆巨款將成為地方政府沈重的負擔。

由於前瞻建設不是既定的支出，地方政府除了從中央獲得補助款、或是透過一般舉債，還需要倚靠公共建設的未來報酬、與周遭開發帶來的增值進行自償性財源舉債，否則將超出法定舉債上限。然而，自償性財源從過往的經驗來看多為高估，例如台灣高鐵。當初的建設計畫中，預估2019年的年度運量將超過8,000萬人次，但實際運量僅為6,700多萬人次；其營運初期運量人次則離當初預估更遠，使得台灣高鐵債台高築，面臨財務危機。當然我們不能將高鐵的財務問題歸咎於單一因素，但過度樂觀的自償性評估，的確會在未來成為燙手山芋，最終高鐵的財務危機還需要政府介入挹注才得以解決。

地方政府的隱藏性錢坑

為什麼要特別提到「自償性債務」？依據公共債務法（後簡稱公債法）的定義：「自償性公共債務，指以未來營運所得資金或經指撥特定財源作為償債財源之債務」。公債法既在公共債務未償餘額預算數規範了年度舉債上限；亦規定自償性債務不受此限。過去幾年財政部常說地方政府債務逐年降低，如（圖八）的非自償債務所示，是在不考慮自償性債務的成長下才有的結論。

如果我們單獨列出自償性債務，就會發現地方政府的自償性債務逐年攀升。把地方政府的自償性債務合併各年度債務（見圖九），地方政府的整體債務，實際上是逐年增加的。過於樂觀的自償性財源預估，在未來很容易打破地方減債的假象。

（圖八，地方政府自償、非自償債務，資料來源:財政部地方財政資料庫地方政府公共債務概況）

（圖九，地方政府債務分類型，來源:財政部地方財政資料庫地方政府公共債務概況）

各地方政府為了選舉需求、政治考量或土地規劃利益（土增稅是少數地方的主要財源之一），不惜配合中央大規模舉債，造成了各地債台高築。然而，除了經濟發展所需的支出，近年人口結構老化，也使得社會福利支出擴大（圖十），進而壓縮其他支出的運用空間，惡性循環之下，使得地方政府債上加債。

（圖十，地方政府歲出按來源結構別分，稅課收入含統籌分配稅款）

結語

今天，我們分享了政府錢從哪裡來，又花到了哪裡。並且介紹了分配中央與地方歲入的關鍵：「財劃法」的歷史軌跡，指出現行制度造成地方財政過度倚賴不穩定的單一財源，也就是中央挹注，對地方自治並不健康。

蔡英文政府提出的前瞻基礎建設計畫立意良善，促進產業轉型、平衡區域發展，但財劃法「歷久不修」，卻埋下了地方政府巨額債務的未爆彈。我們需要怎樣的制度，才能健全且兼顧中央與地方整體的財政？過去時代力量就曾對財劃法提出修正案，今年檯面上各黨派、各路人馬提出的修正案又有哪些不同、影響層面為何？務必鎖定時代力量官網，從深入淺出的文章了解時事、政策、法案，進而理解孕育我們成長的土地上發生了什麼事，敬請期待我們的下一篇文章。

您可以接著閱讀財劃法系列文的第二篇，了解財劃法怎麼修：為何地方政府總是哭窮？25年不變的財劃法讓中央錢權一把抓（二）財劃法怎麼修？